中国采购与招标网

产品图片

　　《政府采购法实施条例》明确禁止将特定行业的业绩和奖励作为加分项，但对于一般行业的业绩和奖励，采购人如何合理地设置其作为加分项则存在争议。作者觉得，对于业绩和奖励作为加分项的问题，应当立足于政府采购具体实践，从加分项的理论内涵出发，分析将业绩和奖励作为加分项的优劣，从始至终坚持不得以不合理条件限制潜在供应商与促进中小企业发展两大衡量标准，根据所属行业、采购标的和采购方式的不同，合理界定业绩和奖励作为加分项的适用范围。

　　《政府采购法》并不限制将业绩和奖励作为准入门槛和加分项，只是反对采购人以不合理的要求实施差别待遇或者歧视待遇。《政府采购法实施条例》进一步细化规定了差别待遇或者歧视待遇的情形。

　　以公开对外招标为例，其严格的法定程序有利于实现公平竞争，节约采购成本。公开对外招标面向社会发布公开信息，潜在投标人是不确定的，为了让未来的中标人符合采购人的心理预期，某些情形下，采购人将业绩和奖励作为加分项，有利于选到符合自己要求的供应商。但是，将业绩和奖励作为加分项在实践中也可能被滥用，存在招标人设置倾向性条款暗定供应商的现象。可以说，设置业绩和奖励加分项是政府采购的一把双刃剑。

　　通过公开对外招标的方式选择符合采购需求的供应商，如果业绩和奖励不能作为加分项的话，采购人的一种典型心理顾虑是：没有了对供应商的门槛限制，很多不符合采购需求的供应商会前来投标。公开招标的目的是在符合标准要求的投标供应商中选择最优的供应商，竞争不过是手段而已。因此，设置与项目相关的业绩和奖励作为加分项也是采购人的自然思路。

　　在采用综合评分法时，评审因素的设定应当与投标人所提供货物服务的质量相关，包括投标报价、技术或者服务水平、履约能力、售后服务等。业绩和奖励可以放在技术、服务水平或者履约能力项下，作为衡量其水平和能力的指标，帮助采购人从过往履历和荣誉角度大体对供应商的能力和水平作出判断。

　　通常而言，业绩和奖励的确可以反映出企业的履约能力，企业的业绩越多越好，经验往往会更为丰富；获得奖励的企业也表明其在某个领域或者行业内具有一定的技术优势和能力。从这个方面看，将业绩和奖励作为衡量指标去评价供应商具有较大的合理性。

　　将与项目有关的业绩和奖励作为加分项的做法成为常态后，有助于完善供应商后续的履约管理，发挥其对其他采购活动竞争行为的指引作用。成交供应商深知，在一众符合基本采购需求的供应商中，其能够脱颖而出，核心竞争力在于较好的业绩和较高的奖励，故成交供应商有动力积累足够的业绩和奖项保持核心竞争力。对于未成交供应商而言，则将汲取教训，总结经验，学习借鉴成交供应商的优势，降低生产或服务的成本，提升产品或者服务的质量，提高个人的业绩，积极争取含金量较高的奖项来提高竞争力。因此，在笔者看来，将业绩和奖项作为加分项，有助于推动整个招标采购行业的竞争和创新，进而促进经济的高质量发展。

　　政府采购范围包罗万象，业绩和奖项也种类各异。并非所有的项目的业绩和奖励都能反映出供应商的履约能力，其业绩和奖励是否对特定招标项目具有适用性更无从谈起。实践中，有的采购项目中，采购人要求的特别业绩和经验仅有个别企业符合标准要求，对其他供应商有失公平。该做法进一步诱发了部分供应商弄虚作假、伪造业绩和奖项参与采购活动的现象。据统计，中国政府采购网信息公告栏公布的投诉处理决定中，“不符合招标文件的要求”是占比最高的投诉事项之一，其中约半数公告都涉及成交供应商涉嫌提供虚假材料的问题。

　　将业绩和奖励作为加分项后，也许会出现明为公开对外招标、实则“量身定做”的现象。实践中，有的招标项目提出业绩和奖励要求，其实是为了让某个被选定的供应商中标。采购人编制招标文件时，按照被选定供应商的情况，对业绩和奖励的要求作出限制，排除其他符合招标需求的供应商。例如某职工体检服务采购项目的招标文件，采购人设置了业绩等与该采购项目无关的要求。该项目被投诉以后，监管部门经审查发现这一要求确实属于不合理的要求，是一种歧视和差别待遇，最终决定供应商中标无效，并对采购代理机构作出警告的行政处罚。

　　滥用业绩和奖励加分项，易造成评审标准的不确定性，该不确定性使得任一供应商都有较大有几率会成为成交供应商。由于设置何种具体业绩和奖励的权力掌握在采购人、代理机构手中，一些供应商可能会采取种种手段，让采购人、采购代理机构在采购文件中设置对自己有利的倾向性业绩和奖励加分项。中国政府采购网信息公告栏公布的投诉处理决定中，对“招标人和投标人联合串标”的投诉不在少数，而联合串标的背后，往往隐含着违法犯罪等行为。

　　笔者系统梳理了中国政府采购网信息公告栏公布的2020年11月至2021年1月的114份信息公告，得到86份投诉处理公告、23份行政处罚公告。经过梳理，投诉事项大致分为以不合理的条件实施差别待遇或者歧视待遇、招标文件的参数设置不合理、中标产品不满足招标要求、评标过程存在问题、非法中标（提供虚假材料中标和恶意串通）五种情况。其中，涉及业绩投诉的公告中，投诉情形主要有将特定金额的合同业绩作为加分项、业绩的参数设置不合理和合同业绩造假等，这一些状况被判定为对中小企业的歧视和差别待遇、对潜在供应商进行限制，不但违反了法律的强制性规定，也违背了法律允许设置业绩、奖励加分项的初衷。

　　业绩和奖励加分应当限制在合理的范围内，否则会造成前文提及的供应商伪造业绩投标、采购人实施差别待遇或者歧视待遇，或者采购人“明招暗定”、设置的招标文件参数不合理等现象。业绩和奖励加分的合理范围怎么样确定，主要根据“不得以不合理条件限制潜在供应商”“促进中小企业发展”两个基本原则。

　　以不合理条件限制潜在供应商，最常见的表现形式是对供应商实施差别待遇或者歧视待遇。这种差别待遇或者歧视待遇大体能分为两种类型。第一种是明显的不公平要求，仅从字面上即可判断，例如将特定金额或数量等涉及供应商规模的合同业绩作为资格条件、评审因素；第二种情形则较为隐蔽，例如采购文件要求供应商具备相关经验等，但若深入调查，不难发现该类经验近几年仅有个别供应商符合。即便采购人或者采购代理机构没有主观恶意，也极易造成对其他供应商的不公平，本质上属于限定业绩和奖励变相指定供应商，进而导致不必要的质疑和投诉。关于不合理条件的具体界定，部门规范性文件、相关案件的投诉处理决定以及司法裁判已有较为成熟的情形认定，笔者在此不再赘述。

　　促进中小企业发展，是《政府采购法》的基本政策要求，有关部门规章和规范性文件就此作出了进一步规定。例如，《政府采购促进中小企业的管理办法》（以下简称《管理办法》）明确，为了鼓励中小企业的发展，预留部分政府采购的份额，只允许中小微公司参与。在中小微企业之间进行内部竞争，业绩和奖励加分项造成的不公平可忽略不计。

　　在那些没有为中小企业专门预留的政府采购项目中，《管理办法》规定可就中小微企业的报价予以不同比例的扣除，或者增加不同比例的价格得分，但由于业绩和奖励在具体项目评审中往往能够左右成交结果，执行价格扣除等优惠政策的效果如何尚不明确，希望有关政策能够真正起到促进中小企业发展的作用。

　　财政部此前发布的政府采购指导性案例第4号精确指出，“虽然合同金额的限定不是直接对企业规模的限定，但由于合同金额与营业收入直接相关，特定金额合同业绩条件的设置，实质是对中小企业营业收入的限制，构成对中小企业实行差别待遇或者歧视待遇”。在设置业绩和奖励加分项时，不能违背鼓励中小企业发展的原则。尤其是当业绩和奖励加分成为常态后，中小企业在采购活动中显然不具备优势。因此，将业绩和奖励设置为加分项时，应格外的注意是否会对中小企业的发展构成妨害。具体表现为业绩和奖励方面的劣势与报价扣除或者价格加分的对冲程度，只有当报价扣除或者价格得分的力度不小于业绩和奖励的力度时，才能较好地实现促进中小企业发展的目的。

　　不一样的行业的采购人对供应商的需求不同，根据不同行业区分适用业绩、奖励加分项极有必要。政府采购、招标投标的行政法规中禁止以特定行业的业绩、奖项作为加分条件，随着实践的深入，有人对此提出了不同观点。事实上，在通常的采购活动中，对于允许设置业绩和奖项的采购项目，其能够比较的业绩和奖项必然集中于某特定行业；参与同一采购活动竞争的供应商获得的业绩和奖项也必然属于特定行业，将不限定特定行业的奖项例如各行各业都能够得到的国家技术进步奖进行比较是不现实的，也不足以满足采购项目的实际的需求。此外，不加以区分地允许所有行业的业绩和奖励作为加分项，显然违背公平原则。尤其是中小企业不像采取多元化经营模式的大型集团企业那样，可以积累多个行业的业绩和奖项，必然在采购活动中处于不利地位。

　　业绩和奖励会跟着时间进行积累，也会伴随着企业在行业内的分层而趋于垄断。相对于新兴行业，传统行业中的大业绩、高奖励往往被大企业所获取。对于业绩和奖励设置较多、垄断性强的传统行业而言，企业的业绩和奖励未必能够很好地体现供应商的履约能力。

　　因此，进行顶层设计时，可考虑对传统行业和新兴行业加以区别。如，涉及传统行业的采购活动的业绩、奖项加分项权重可以适当降低，将考量的重点转移到别的方面，诸如信誉、信用等；允许涉及新兴行业的采购活动的权重适当加大，在不造成对潜在供应商进行限制的前提下，将业绩和奖励的加分权重提高到有利于选到更优供应商的水平上来。这样一来，可以通过市场规制的视角抑制大企业甚至垄断企业，引导新兴行业的企业争取更多、更强的业绩、竞争奖项，促进全行业的良性发展。

　　按照采购标的的复杂程度，可将采购活动进一步区分为简单采购和涉及技术标准等的复杂采购。对于前者，供应商符合通行标准就可以，对其业绩和奖励进行考察的必要性不强，这也大体与最低价中标法的适合使用的范围相对应。而那些技术特殊、标准复杂的项目往往采取综合评估法进行评审，此类项目中常常会将业绩和奖项作为加分项。鉴于此类项目所涉及的技术性复杂、专业性强，难以事先给定统一的标准。引入专家咨询制度，借助专家的专业能力，采取个案判断的方式，量化设置业绩和奖励的加分项，解决评审因素的科学性问题，以便客观反映供应商的履约能力、建设水平和信用度，不失为一种行之有效的办法。

　　业绩和奖励能否作为加分项，以及如何设置加分项，也因采购方式的不同特点而存在不一样的情况。在众多采购方式中，询价采购对于采购项目没有过多的特别的条件，也被限定于仅适用最低价成交的评审标准和方法，故而不需要以加分项的方式对供应商的业绩和奖励进行衡量。单一采购来源在保证采购项目质量和双方商定合理价格的基础上向特定供应商进行采购，关注供应商的业绩和奖励无法律意义和实际意义。

　　而适用综合评估法的公开对外招标和邀请招标中，由于采购标的可能存在技术复杂或者性质特殊的情形，以业绩和奖励作为衡量供应商履约能力和服务水平的标准具有正当性和必要性。若将公开招标与邀请招标进一步比较，由于邀请招标的供应商具有特定性，采购人或者采购代理机构往往已经通过某种方式来进行了初步遴选，故而将业绩和奖项作为加分项的必要性进一步减弱，权重设置也可相比来说较低，甚至不作要求。

　　设置业绩、奖励加分项，可提升采购标准的明确性，有助于帮助采购人遴选出最优供应商。但若不正确使用甚至滥用该类加分项，可能涉嫌以不合理条件限制潜在供应商，或者构成对中小企业的歧视。综合来讲，采购人设置业绩和奖励加分项时，应当最大限度地考虑所属行业、采购标的和采购方式的特点，确定适当的业绩和奖项种类及其权重。